La responsabilité des gestionnaires publics est appelée à évoluer

Une réflexion est en cours pour réformer le régime de responsabilité du comptable public et, plus généralement, de l’ensemble des gestionnaires publics. Stéphanie Damarey, professeure de droit public à l’Université de Lille, nous livre sa connaissance du sujet et partage son point de vue.

Avec la LOLF et la GBCP, ainsi que la dématérialisation croissante des opérations financières, on observe une évolution et même une redéfinition des rôles respectifs de l’ordonnateur et du comptable public. Ces changements conduisent à s’interroger sur une évolution de leur régime de responsabilité.
Le comité interministériel de la transformation publique du 20 juin 2019 a établi la nécessité de « mettre en place un nouveau régime de responsabilité financière des ordonnateurs et des comptables publics » car ce dispositif « jamais revu en profondeur depuis le XIXe siècle » apparait aujourd’hui à la fois inadapté (« il ne répond pas aux objectifs d’une gestion publique efficiente ») et décrié (« il est jugé par tous comme peu efficace, inéquitable et contreproductif »).  
Le sujet de discussion anime les spécialistes – en témoigne le colloque organisé par la cour des comptes et le conseil d’Etat sur ce thème en octobre 2019.
Un groupe de travail animé par Michèle Pappalarado, rapporteure générale de la Cour des comptes, a été lancé, et des lettres de missions confiées à Jean Bassères et Stéphanie Damarey.
Depuis, le nouveau premier président de la Cour des comptes, Pierre Moscovici, a lancé un vaste chantier sur la réforme des juridictions financières. Alors que le directeur de Pôle Emploi, M. Jean Bassères vient de remettre son rapport au gouvernement sur la responsabilité des gestionnaires publics, Mme Damarey nous apporte son éclairage sur le sujet.

Mme Damarey est professeure de droit public à l’Université de Lille, et l’auteur notamment du précis de Droit public financier : finances publiques, droit budgétaire, comptabilité publique et contentieux financier (Paris Dalloz, 2018).

 

Propos recueillis par Antoine Schwartz, chargé de domaine finances.

Pourquoi corriger le régime de responsabilité des gestionnaires publics ?

•    Parler d’une réforme du régime responsabilité des gestionnaires publics constitue « presque une Arlésienne » dites-vous. Pourriez-vous nous expliquer quelles sont les faiblesses observées ?  

Stéphanie Damarey : « Le constat est le suivant : il n’existe pas, en France, de régime effectif de responsabilité financière des gestionnaires publics. Il est possible d’identifier un régime de responsabilité des comptables publics, tel qu’il résulte de la réforme de décembre 2011  et qui, nous y reviendrons, recèle des insuffisances. Mais globalement, il n’est pas possible de distinguer cette responsabilité financière en fonction des différents acteurs de l’exécution budgétaire.
Arlésienne peut effectivement être le terme employé pour évoquer cette responsabilité attendue du gestionnaire public. En l’état, cette responsabilité financière est distinguée entre la responsabilité du comptable devant le juge des comptes et la responsabilité des ordonnateurs, plus largement des administrateurs, qu’il est possible d’engager devant la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) ou devant la Cour des comptes en cas de gestion de fait. Ces voies apparaissent toutefois insuffisantes. Peu de gestion de fait sont sanctionnées par le juge des comptes, peu d’affaires sont examinées par la CDBF. Au final, c’est un sentiment général d’impunité qui prévaut. Y compris au niveau du jugement des comptes des comptables publics.

•    S’agissant de la responsabilité des comptables, la réforme de décembre 2011 était-elle insuffisante ?
 
SD. Oui, cette réforme a révélé des insuffisances et finalement, c’est un régime qui est loin d’avoir fait ses preuves.  

•    Pour quelle raisons ? Votre constat a-t-il à voir avec la notion de préjudice financier ?

SD.  En effet, le nouveau régime de responsabilité s’appuie sur une notion nouvelle, la notion de préjudice financier, que la jurisprudence a beaucoup de mal à cerner. Pour en relever une des conséquences : il est encore possible de condamner au moyen d’un débet un comptable alors même qu’aucun préjudice financier, au sens littéral du terme, n’est à constater dans la caisse publique. Alors que la réforme de 2011 entendait supprimer les débets sans préjudice, l’objectif n’est pas atteint.
Et alors qu’aucun préjudice financier n’est à relever, la condamnation du comptable au paiement d’une « somme non rémissible » laisse une impression gênante d’un juge qui n’a pas les moyens de son action. Les sommes prononcées sont de faible montant, calculée à hauteur de 1,5 millième du cautionnement du poste comptable, avec certes la possibilité de prononcer autant de ces sommes, qu’il y a de catégories de manquements reprochés… mais au final, l’impression demeure que cette réforme n’est en réalité qu’un pis-aller qui n’a pas permis de placer le juge des comptes dans l’office qui devrait être le sien.

•    Et puis il y a le pouvoir de remise gracieuse détenu par le ministre….

SD.  Le pouvoir de remise gracieuse détenu par le ministre est encore trop significatif dans ce paysage juridictionnel. Le ministre a conservé la possibilité d’accorder remise gracieuse du débet prononcé à l’encontre du comptable en cas de préjudice financier. Certes, il est un peu limité car pour l’essentiel, le ministre est tenu de laisser à charge une partie du débet prononcé. Mais le ministre fait encore un usage trop important de ce pouvoir. Sur la période 2012-2018, ce sont encore – selon une estimation basse – 75 % des décisions de débet prononcées par le juge des comptes qui font l’objet d’une remise gracieuse.
Ces insuffisances constatées du régime de responsabilité des comptables publics s’ajoutent donc à celles concernant la responsabilité des gestionnaires publics. Ceci explique que la réflexion doit être menée globalement afin de ne pas retarder encore plus, la nécessaire réforme des responsabilités en matière financière.

Les pistes d’évolution et de réforme

•    Vous avez effectué des recherches sur les modèles de responsabilité appliqués à l’étranger. Que peuvent nous apporter ces approches différentes ?

SD. Les pratiques étrangères peuvent être une source d’inspiration mais doivent tenir compte des spécificités de chacun. Peu d’Etats pratiquent une responsabilité financière devant un juge. En Europe, ce sont les pays d’Europe du Sud qui se rapprochent le plus du modèle français (Espagne, Portugal et Italie notamment). Avec une particularité, le modèle de responsabilité y est unifié et il n’existe qu’un seul juge pour se prononcer sur la responsabilité financière de ces acteurs – alors qu’en France, les compétences sont réparties entre le juge des comptes et la CDBF.
Pour beaucoup d’autres pays, ce sont les voies civiles, pénales et politiques qui ont été privilégiées. C’est le cas en Europe du Nord avec cette particularité que dans ces pays si policés, la responsabilité politique en est véritablement une. Là où il faut en France qu’un responsable politique se trouve véritablement acculer pour accepter de démissionner… Ce point est important car bien évidemment, les modèles de responsabilité s’inscrivent dans un contexte sociétal et culturel qu’il est important de prendre en considération.

•    Il faut également tenir compte des modalités même de fonctionnement des institutions…

SD. En effet, en Allemagne, il n’existe pas de responsabilité financière devant un juge mais une possibilité d’obtenir de l’agent public, l’indemnisation de l’administration en cas de manquements délibérés ou de négligences graves à leurs obligations professionnelles et dont résulte un dommage à l’employeur.
Possibilité qui renvoie plus largement aux cas de responsabilité pour faute des agents publics que l’on connaît même en France.
Plus finement, il faut relever qu’en Allemagne, les ministres n’ont pas la qualité d’ordonnateur et que les services comptables se présentent comme de simples services administratifs, sans qu’aucune responsabilité personnelle ou pécuniaire ne soit supportée par le chef de service. Les erreurs éventuellement commises sont détectées par le dispositif d’audit au travers des contrôles portés sur les comptes publics par la Cour des comptes fédérale et les cours des comptes des Lander. Les implications peuvent être hiérarchiques dans le cadre des services administratifs ou pénaux pour les décideurs publics. Ceci justifie une certaine prudence dans les comparaisons avec les pratiques étrangères.

•    Il faut bien identifier de quoi on parle exactement pour juger des similitudes ou des différences…

SD. Pour certains Etats, le système de responsabilité mis en place peut présenter en fait des particularités qui ne sont guère éloignées du système français. Ainsi, dans certains pays où les instituts supérieurs de contrôle présentent toutes les apparences d’un institut d’audit, il est possible pour ce dernier de prononcer une amende à l’encontre de ceux qui ont commis des négligences dans l’exercice de leurs fonctions. C’est le cas en Afrique du Sud ainsi qu’au Pérou.
Pour d’autres, en revanche, c’est un système original de mise en cause de la responsabilité financière qui a été mis en place, faisant intervenir des « commissions » chargées de sanctionner les cas de non-respect de la discipline des finances publiques. Peuvent ainsi être sanctionnés le défaut de recouvrement des créances publiques, la réalisation de dépenses publiques sans autorisation, le défaut de paiement des cotisations de sécurité sociale, la violation des dispositions concernant les marchés publics…


•    Observe-t-on des systèmes plus efficaces que d’autres ?

SD. Si elles peuvent nourrir la réflexion, ces quelques illustrations étrangères témoignent surtout de ce que la recherche des responsabilités en matière d’emploi des fonds publics, constitue un incontournable. Sans qu’il soit possible de détecter un système meilleur que l’autre. Les systèmes non juridictionnels n’apparaissent pas, en effet,  plus efficaces que les modèles français ou du sud de l’Europe.
On peut également relever que certains modèles non juridictionnels, notamment en Amérique du Sud, s’emploient à faire évoluer leur schéma d’examen des responsabilités financières vers un système juridictionnel.
Preuve que si le modèle juridictionnel n’est pas le modèle dominant de par le monde, il présente néanmoins un intérêt certain.

•    Quel est votre point de vue sur les discussions en cours ? Je veux parler des propositions de réforme du régime de responsabilité.

SD. Il faut travailler à améliorer l’existant. Car même s’il souffre d’insuffisances, le modèle juridictionnel français offre un cadre déjà amélioré par rapport à ce qui existait avant 2011. Nous nous sommes arrêtés au milieu du gué en 2011, il convient maintenant d’achever l’ouvrage.

•    Est-ce à dire que vous êtes favorable à une conception unifiée de la responsabilité des gestionnaires ?

SD. Oui, il faut envisager un régime de responsabilité unifié dans lequel chacun des acteurs de l’exécution budgétaire aurait à répondre de ses manquements. Le comptable ne serait plus seul à répondre des irrégularités. La CDBF serait supprimée afin de s’assurer qu’un seul juge intervienne et s’assure d’identifier les responsabilités de chacun.
Il convient également de réserver ce schéma aux fautes les plus graves, ceci afin de ne pas neutraliser l’action publique. La gravité de la faute commise doit être prise en considération par le juge. Le préjudice causé par cette faute également, sans que ce préjudice se résume à l’aspect financier. Le préjudice moral – que l’on trouve dans le modèle italien – doit également être pris en considération.
Ceci implique également d’élargir le panel des sanctions. La sanction ne peut plus se résumer à une sanction financière. Il faut pouvoir avertir. Et lorsqu’une sanction financière est prononcée, il faut qu’elle soit supportable. Le débet, lorsqu’il atteint des montants trop importants, ne peut pas être considéré comme la seule réponse aux manquements reprochés.
Il faut envisager une réparation proportionnée, limitée dans son montant. Ce dernier pourrait être fixé en tenant compte soit des capacités financières des protagonistes (calculés en mois ou année de traitement), soit des montants irrégulièrement maniés.
Parce que la sanction financière deviendrait supportable, la remise gracieuse devra être supprimée. En Europe, la France est le seul Etat à pratiquer cette remise gracieuse. Dans un Etat de droit, cette possibilité pour un ministre de remettre en cause une décision prononcée par un juge, ne peut plus être admise.
Actuellement, le juge financier n’en est pas un alors qu’il ne peut toujours pas apprécier le comportement du comptable et que l’appréciation des circonstances n’est pas généralisée.

•    Vous seriez donc plutôt favorable à l’élargissement de l’office du juge financier, au renforcement de ses pouvoirs de contrôle...

SD. Les quelques propositions que je viens d’esquisser s’inscrivent bien dans une perspective d’élargissement de l’office juridictionnel du juge financier. Le métier de juge doit être renforcé et l’intérêt pour la fonction doit être développé en interne.
Les insuffisances dans l’office du juge qui viennent d’être rappelées ont eu raison de ce pan pourtant essentiel de l’activité de contrôle de l’emploi des fonds publics par les juges financiers.
Alors que les mouvements sociaux récents ont démontré l’importance d’un contrôle de l’emploi des fonds publics, il ne faut pas sous-estimer le mauvais signal que renverrait une démarche qui consisterait, à l’inverse des propositions qui viennent d’être faites, à retirer au juge financier ses attributs.