Le renouveau contractuel sous l’impulsion de la LOLF

Lettre n°12

Les mois qui tirent leurs noms de Julius et d’Augustus ont été aussi riches que l’an passé en matière de publication de circulaires faisant application aux opérateurs de la LOLF ou de ses prolongements. Le mois de septembre lui, septième mois de l'année avant que lesdits empereurs ne le décallent à la 9ème place, nous offre la présentation du projet de budget pour 2007. Si l'analyse de ce dernier, une fois les PAP publiés, nous occupera pour la prochaine lettre, nous concentrerons celle-là aux circulaires de l'été.

Pour l’essentiel, ces circulaires apportent des actualisations ou des évolutions marginales aux dispositifs antérieurs. Ainsi, à l’instar de la circulaire du 7 juin 2006, qui mettait à jour le dispositif prévu par celle du 15 mars 2005 en matière de présentation des opérateurs dans les PAP, la circulaire du 31 juillet 2006 précise et actualise la précédente circulaire du 1er août 2005 relative à la préparation du budget des opérateurs (1).

Mais Rome ne s’est pas faite en un jour, de même que toute la déclinaison de la LOLF ne s’est pas faite en 2005. Ainsi, la circulaire du 6 juin 2006 relative au processus de contractualisation entre le MENESR et les établissements de la vague B, mise en ligne fin juillet, annonce une rénovation profonde de ce processus. Certes, elle poursuit le chemin emprunté par celle du 20 juin 2005 portant sur la contractualisation de la vague A mais en lui donnant une nouvelle perspective.
Cette réforme de la procédure de contractualisation, posée par la circulaire du 22 mai 1998, s’inscrit dans le contexte de la réorganisation du MENESR, de la Loi de Programme pour la Recherche (LPR) du 18 avril 2006, de la généralisation du LMD mais aussi, et surtout, de la mise en œuvre de la LOLF. Il nous a donc semblé opportun d’éclairer ce dispositif prévu pour la vague B, d’ores et déjà expérimenté sur la vague A.

Les quatre étapes du processus de contractualisation

La circulaire du 6 juin 2006 définit une nouvelle procédure de déroulement de la contractualisation, suivant quatre étapes :

La caractérisation de l’établissement

Il s’agit d’une étape, dont la formalisation est totalement nouvelle, qui se déroule entre les Directions du MENESR, la MSTP et les organismes de recherche. Elle vise à aboutir, sur la base du bilan complet transmis par l’établissement, à un diagnostic partagé. Le but de ces réunions de caractérisation, rapprochant les dimensions pédagogiques et scientifiques, est probablement de garantir une appréciation plus coordonnée de l’établissement par le MENESR.

L’évaluation du projet

La deuxième étape réunit les mêmes partenaires que la première et débouche sur l’émission d’une lettre d’échanges adressée à l’établissement. Celle-ci comporte les observations, les demandes de complément d’information et, le cas échéant, les recommandations du ministère. A l’évidence, la position du Ministère dans le dialogue se trouvera renforcée par les deux étapes de la phase interne préalable, lui apportant une plus grande cohérence.

La phase de dialogue

Cette phase, qui a débuté en septembre pour la vague A, se déroule sous la responsabilité de la DGES et avec l’appui de la DGRI, positionnement plus conforme à la responsabilité de programme. Le dialogue se conclura par des rencontres sur site avec les équipes présidentielles de l’ensemble des établissements concernés. L’approche par site constitue également une nouveauté intéressante, sans doute en lien avec la mise en place des PRES.

La négociation finale

Cette étape ne semble pas connaître de changement. Selon la circulaire, elle devrait aboutir à la signature des contrats entre novembre 2006 et février 2007 pour les établissements de la vague A.
On le voit, la principale nouveauté réside dans la phase de caractérisation fondée sur l’autoévaluation de l’établissement. Or précisément, c’est au travers d’elle que l’on trouve un élément majeur de transposition de l’esprit de la Loi Organique. En effet le bilan demandé aux établissements, sur la base duquel ils sont caractérisés, est constitué à la fois d’un bilan de la politique de l’établissement (réalisations) mais aussi d’un bilan financier consolidé (2) (moyens humains et financiers consacrés). Si le premier est relativement habituel dans ce cadre, son rapprochement avec le second constitue un apport du nouveau processus enclenché en 2005 sous l’impulsion de la LOLF : la mesure de l’efficience.

Les inflexions en matière d’orientations stratégiques

Au-delà du contenu même de la circulaire, le « Mode d’emploi » qui y est annexé mérite une analyse au moins sommaire. Si l’étude des 72 indicateurs est un chantier à suivre, dans l’attente de la diffusion du tableau précisant la définition de chacun d’entre eux, nous nous concentrerons pour l’instant sur les orientations stratégiques.
Les orientations stratégiques données par le Ministère pour la vague B sont assez voisines de celles données à la vague A. Nous insisterons donc plutôt sur celles d’entre elles qui constituent des nouveautés, tant du point de vue du cadrage général que de celui des orientations dans les différentes thématiques.

Nouvelles orientations dans le cadrage général

Dans le contexte marqué par la création d’un dispositif unifié d’évaluation, l’AERES, le renforcement de l’évaluation interne et externe est souligné comme étant central dans le dispositif de l’enseignement supérieur et de recherche.
L’établissement est incité à se doter d’outils de pilotage internes, à entrer dans une démarche d’assurance qualité, et à mettre en place des dispositifs d’auto-évaluation pour l’ensemble de ses activités : c’est l’auto-évaluation qui doit permettre d’asseoir le bilan demandé à chaque établissement et sur lequel s’appuiera le futur projet d’établissement.
Ces orientations font clairement apparaître que la politique contractuelle s’inscrit dans la déclinaison des objectifs fixés par l’Etat dans les PAP. Il est d’ailleurs rappelé que le nouveau contrat doit être un texte plus stratégique et exigeant en termes de définition d’objectifs et de cible à atteindre ; il doit permettre aux établissements de s’engager dans la logique de performance et d’efficience prônée par la LOLF.

Nouvelles orientations dans les différents domaines

Si l’on entre dans le détail des différents domaines abordés, il est à noter qu’il n’y a pas de  changements notoires en matière de politique documentaire, de TIC, de politique étudiante ou de politique internationale (3). En revanche, dans les autres domaines, des nouveautés importantes apparaissent dans le volume 1 du Mode d’emploi annexé à la circulaire :

Politique de formation au niveau L, M et D

Les établissements sont appelés, lors de la construction de leur offre de formation, à « prendre en compte les conclusions du débat national université-emploi », notamment sur l’amélioration de l’orientation, le développement de la professionnalisation ainsi que les questions d’insertion professionnelle. Ainsi les établissements doivent se doter d’une politique des stages (la création d’un service des stages est recommandée) et de dispositifs (observatoires,…) permettant de suivre l’insertion professionnelle de leurs diplômés.

Recherche universitaire et valorisation

Le Ministère insiste sur le fait que la déclaration de politique scientifique, élaborée en cohérence avec les priorités nationales, doit être « l’expression de l’identité de l’établissement dans le paysage universitaire français ». Des exemples d’engagements contractuels susceptibles d’être retenus sont cités : piloter la recherche pour mettre en œuvre une politique scientifique, suivre et augmenter la production scientifique, accompagner les unités de recherche dans l’obtention de financements sur projets, soutenir l’attractivité de la recherche par une politique ambitieuse de l’emploi scientifique, mieux encadrer les doctorants et suivre leur insertion professionnelle, valoriser les résultats de la recherche et diffuser la culture scientifique et technique.

Politique immobilière

Dans ce domaine, les évolutions sont particulièrement sensibles, du fait notamment de la préparation  des contrats de projet Etat-Région 2007-2013 (4). En effet, il en résulte que chaque schéma directeur de gestion du patrimoine immobilier soit établi en cohérence avec ces CPER.
En outre, afin que les comptes de l’Etat reflètent une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière conformément à la LOLF, les établissements sont invités à « entamer la procédure de valorisation financière de leur parc immobilier » en sollicitant l’expertise des Domaines (inventaire des biens immobiliers et calcul de leur valeur vénale). Enfin il est souligné la nécessité de mieux connaître la répartition analytique des coûts immobiliers afin de disposer de coûts complets des différentes activités de l’établissement.
Ajoutons à ce propos que le futur dossier de l’Agence relatif au patrimoine immobilier des universités, à paraître au mois de novembre, apporte un éclairage sur la plupart de ces points (schéma directeur, valorisation, etc.).

Pilotage opérationnel de l’établissement

Ce domaine regroupe les orientations du Ministère en matière d’auto-évaluation, politique de site, GRH, gestion financière et comptable.
Au sujet de la politique de site, la LPR et les PRES apportent évidemment une nouveauté. Il est rappelé que l’Etat accompagnera la dynamique de création de PRES, laissée à l’initiative des acteurs locaux, et apportera son soutien en fonction de la qualité du projet, de sa valeur ajoutée, des actions engagées et du développement prévu.
Sur la gestion de la ressource enseignante, les établissements « devront » s’engager à faire des redéploiements des postes vacants pendant le contrat (donner le nombre et le type de redéploiements effectués dans le contrat précédent et les modalités de mise en œuvre du bonus qualité–emploi (5)). Par ailleurs, afin de mesurer la politique d’accueil, il est demandé cette année une information plus détaillée quant au taux de féminisation des enseignants chercheurs ou à l’analyse du vivier (exogène ou endogène ?) de l’établissement. Enfin, l’établissement devra préciser « l’organisation administrative des ressources humaines, les applications informatiques utilisées et les indicateurs développés ».
Sur la gestion financière et comptable : suite au transfert de la rémunération des ATER, moniteurs, lecteurs,… la mise en place de logiciels de gestion et de prévision (masse salariale, heures complémentaires) « doit désormais être accélérée ou consolidée ». D’autre part, lors de la discussion contractuelle avec le Ministère, certains indicateurs seront particulièrement regardés : outre l’évolution des dépenses d’heures complémentaires, la part des ressources propres, le taux d’exécution du budget, cette année figure « l’évolution du fonds de roulement ».

Enfin, puisque la réforme du mode d’allocations de moyens est encore rappelée dans l’introduction du mode d’emploi, il peut sembler opportun de s’interroger brièvement quant à cette évolution : quelles seront les conséquences financières de la performance qui sera atteinte au terme de la période contractuelle ? La volonté de voir se développer un véritable contrôle de gestion ne plaide-t-elle pas pour un système de financement s’appuyant sur une connaissance des coûts réels des activités, outil indispensable à la mesure de l’efficience ?

Notes :

(1) Les EPSCP demeurent en 2006, comme en 2005, exclus de l’application de cette circulaire.

(2) Rappelons que l’établissement de ce budget consolidé est imposé par l’article L 719-5 du Code de l’éducation.

(3) A l’exception de la recommandation d’adhésion au dispositif des centres d’études en France (CEF).

(4) Pour lesquels l’Etat a décidé, s’agissant de la politique immobilière, que « la mise en sécurité ou réhabilitation » du parc immobilier existant ainsi que la « construction, extension de locaux accueillant des laboratoires de recherche ou des écoles doctorales » constituaient ses axes prioritaires.

(5) Le BQE est le pourcentage de postes nouveaux ou vacants affectés par l'établissement pour soutenir les projets de recherche prioritaires, en fonction de critères qu’il a lui-même définis.